中国现行矿业税费制度改革之我见-开云官方(中国)官方网站

2024-12-15 10:21:01

作者：林　强劲　　作者单位：福建省地矿局/三明大田新元沙矿业公司　　本文原刊登于《国土资源情报》2016年第1期　　概要：本文从阐释中外矿业特有的行业税费制度应从，并对我国现行矿业税制在税费关系、税费结构、税费标准、征税主体、计征方式、目标设计、共享体制、行业特点等方面不存在的问题展开系统剖析后，早已明确提出了：完备税费功能定位、改革税收征管方式、调整优化税率结构、理顺各方利益关系、拓宽资金用于范围、增强税收调节作用、实施财税优惠政策和前进生态安全性税改等8点矿业税制改革建议。　　中国矿业税费的法律制度和政策是由《矿产资源法》、《税法》及附属法规、国家资源政策等包含。我国是自1984年税资源税的，现行的矿业税制是在1986年、1994年、2004年和2010年四次改革的基础上逐步形成的，随着市场经济形势的发展变化，其制度的功能性缺失更进一步显出，且已无法很好地适应环境矿业经济的发展必须了。笔者现就我国矿业税制改革做到一粗浅的探究。

　　一、中外矿业税费制度综述　　1.1　　我国矿业税费种类阐述　　目前我国矿业牵涉到的税费有30余种，但主要的只有增值税、所得税、资源税和矿产资源补偿费、矿权使用费与价款等将近10种，而其中的增值税、所得税、资源税又分别占到了矿业税收总额的49.27%、24.33%、15.88%。笔者现仅有对6 种矿业特有税费详述如下：　　（1）资源税：它归属于地方税（海洋石油资源税除外），是国家为了调节资源铁矿中的级差收益，增进资源合理开发利用，按照反映广泛征税，级差调节的原则，而对在我国境内铁矿增值税矿产品或生产盐所课征的一种税。其中除了油气、煤炭资源按从价定率计征外，其他矿产品则按从量定额计征，明确限于税率参考《资源税税目税率明细表》。

　　（2）矿产资源补偿费：它是一种财产性收益，是矿产资源国家所有权在经济上的构建形式，由国家按从价计征的方式向铁矿矿产资源的单位或个人课征。资源补偿费征税金额= 矿产品销售收入补偿费费率铁矿回采率系数。资源补偿费由中央和地方按5 : 5 或4 : 6 的比例共享，并实施专款专用，主要用作矿产资源的勘查、研发、维护和管理开支。

　　（3）矿权使用费：它是国家将矿权出有让出矿权申请人而向其缴纳的一种费用。其中，探矿权使用费的交纳标准为：第1~3 勘查年度按100 元/ 平方千米年交纳；从第4 个勘查年度起，按100 元/ 平方千米年标准大幅递减，但最低不多达500 元/ 平方千米年。采矿权使用费是根据矿区面积按1000 元/ 平方千米年标准大幅交纳。

矿权使用费由中央和地方按2 :8 比例共享。　　（4）矿权价款：我国实施矿权有偿用于制度，并规定申请人由国家出资勘查并已开发利用矿产地的矿权，矿权申请人除了不应交纳矿权使用费外，还应该交纳经评估证实的国家出资勘查构成的矿权价款。

矿权价款使用重复使用交纳或分期交纳的方式，探矿权价款交纳时间最久不多达2 年，采矿权价款交纳时间最久不多达6 年。矿权价款也是由中央与地方按2 : 8 比例共享。　　（5）石油尤其收益金：它归属于中央财政非税收益，是对石油开采企业销售国产原油因价格多达一定水平所取得的超额收益按比例征税的收益金。其起到是调节暴利，确保国家权益和社会公共利益。

费率是按石油开采企业销售原油的月加权平均价格确认，起征点已从十年前的40 美元/ 桶调到现在的65 美元/ 桶，并实施5 级超额累加从价定率计征，费率为20%~40%。　　（6）矿区使用费：它归属于中央财政收入，是所指对铁矿海洋石油的中外企业和中外合作铁矿陆上石油的企业所征税的矿区使用费。

并按每个油气田日历年度原油或天然气总产量，对多达起征点的部分实施超额累加征税。其中：原油的费率为4%~12.5%；天然气的费率为1%~3%。

已交纳矿区使用费的企业则仍然交纳资源补偿费，且暂缓征税资源税。　　1.2　　国外矿业税费种类阐述　　从总体上看，国外主要矿业国家的税制，无论是在理论上还是实践中上都已更为成熟期。其现行的主要矿业税费种类除了所得税、增值税外等标准化税种外，还包括权利金、资源租金税、矿权租金、红利、资源耗尽补贴等5 种矿业特有的税费，笔者现早已详述如下：　　（1）权利金：它是指采矿权人因铁矿和耗尽了矿产资源所有权人的不能再造的矿产资源而缴纳的费用。

　　它是一种财产性收益，反映的是资源所有者的经济权益，类似于我国的资源补偿费，主要用作矿产勘查研发和环境保护。按计征方式可分成：从量权利金、从价权利金和利润型权利金三种。权利金是各国广泛征税的主要费种，费率一般在3%~8% 之间。

　　（2）资源租金税：是所指对矿企多达基本投资收益水平以上的利润所征税的累进税。从本质上谈，它是权利金的一种类似形式，其目的在于通过国家介入，对因资源金属量等有所不同大自然条件而导致的采矿权人收益展开调节，从而增进矿企之间的公平竞争。目前世界上除了少数国家外，还包括我国在内（石油尤其收益金除外）的大多数国家都不对矿企征税资源租金税。

　　（3）矿权租金：是根据矿业活动的类型按所占到土地面积展开收费并大幅递减。它反映了国家与矿权人之间的经济关系，其实质是一种矿地租的概念。矿权租金也是国际上的通行惯例，其分两种情况：对非国家投资构成的矿产地，矿权人只需交纳矿权租金才可；而对国家投资构成的矿产地，矿权人除了要交纳矿权租金外，还必需对国家的勘查投资不予补偿。　　（4）红利：是所指在矿权招标拍卖会过程中由中标人向资源所有者缴纳的矿权转让酬劳。

与我国有所不同的是在主要矿业国家，除了油气、煤炭及一般呈圆形层状产于的矿床；砂石土等普通建材矿产；涉及部门在执法人员中充公的矿产地或矿权；国家投资（不含公益性地质调查）构成的具备前景十分明朗的矿产地外，矿权的获得皆实施先来再行得原则，而需要缴纳其他任何费用。　　（5）资源耗尽补贴：是所指从每个纳税年度的净利润中扣减用作希望矿企找寻新的矿产地或研发可替代资源的补贴，费率一般为14%~22%。耗尽补贴与权利金是基础和性质完全相同却又相反忽略的两个概念，其区别只在于：权利金是矿业研发中经营者对所有者（国家）的补偿，而耗尽补贴则是国家为了希望经营者积极开展矿产勘查研发的补偿，它也是国际上的通行惯例。　　二、现行矿业税制不存在的主要问题　　主动适应环境我国经济发展的新常态，大力前进矿业税费制度改革，首先必需确切地了解和理解现行矿业税制的症结所在，笔者现就其不存在的主要问题剖析如下：　　（1）资源税费关系混淆不清。

一是我国现所征税的资源税、资源补偿费，皆类似于国外资源有偿铁矿性质的权利金，从税理上谈不存在着税费反复征税的问题。二是矿业税制的主旨是调节矿业研发涉及方的利益关系，但税费设计者却企图将资源补偿费与铁矿回采率挂勾，而矿业税费作为矿企的生产成本，其征税反而有可能减少回采率。三是涉及规定都具体资源补偿费、矿权使用费和价款是调节国家作为资源所有者与矿权人之间的利益关系，但事实上矿权价款所调节的是国家作为地勘投资者与矿业开发者之间的利益关系而非前者。

四是矿权价款只针对国家出资勘查的矿产地征税，也即价款仅有被视作国家地勘投资的报酬，而与资源的完整价值牵涉到，这意味著国家在出让勘查投资收益的同时也移转了资源所有权的部分权益。　　（2）资源税费结构不尽合理。一是油气等一些矿种的资源税费标准偏高，较低的资源用于成本，既有利于增进资源的合理开发利用，也无法建构科学的资源价格构成机制。

二是现行矿权使用费总体偏高（探矿权使用费最低为500 元/ 平方千米年，采矿权使用费为1000 元/ 平方千米年）是导致投机者圈而不搜（采行）、投机矿权的最重要原因之一。三是与加拿大、澳大利亚等矿业大国比起，在我国的税费包含中缺乏国际上广泛实施的、用作找寻新的矿体以接任正在耗尽的资源的制度决定。四是现行矿业税（酬劳）亲率未遵循资源内在的价值强弱规律。

如资源补偿费亲率：铜、金刚石、花岗岩为2%；铀、钽、地热为3%；金、宝玉石、矿泉水为4%。这种补偿费亲率与资源价值凌空以及价值占优势的有所不同矿种间其补偿费亲率却完全相同，这既不合理也不科学。

　　（3）资源税费标准强弱共存。一就是指世界部分地区的统计数据看，美国的亚利桑那州和加拿大的魁北克省的税费开销较低，仅有为6.50%；英属哥伦比亚和澳大利亚的税费开销分别为9%、10.50%，归属于中等；中国平均值税费开销较高，为12.70%[3]。

二是我国矿企税费负担重还展现出在增值税上。矿业资本有机包含低，而且矿山企业必要专门从事矿石铁矿，不同于其他生产加工型企业，它为必要生产矿产品而可抵扣的进项税十分受限，因而其产值的绝大多数都要作为电子货币部分而交纳增值税。

三是我国资源补偿费平均值费率为2.31%，而国外与此相近的权利金费率则为3%~8%（如原本我国的油气补偿费率仅为1%，而国外则低约10%~16%[4]），过较低的税费开销既与资源的稀缺性不给定，也有利于资源利用效率的提升。　　（4）资源税费征税主体错位。一是在少数地区目前还不存在由政府部门以行政或计划的方式确认资源补偿费和矿权价款的现象，这是典型的以行政不道德替换市场机制调节涉及利益关系的作法。

二是一些地方仍在违规巧立收费名目（如矿产品规费、安全性抵押金等），甚至对黄金生产企业亦征税增值税，这既减少了矿企的无谓开销，也腐化了党和政府的形象。三是现行资源税费由有所不同的部门征税，特别是在收费管理上，各地标准不一甚至经常出现协议价格。这种管理现状既缺少规范性又不易导致寻租贪腐，也无法在业界构成一个平等竞争的市场环境。

四是现行矿业税制不完善，征管也不出规范，这与政府既是资源所有者代表，又是资源管理者，有的甚至还必要插手矿权经营，即集所有者、管理者和经营者等多重身份于一身不无关系。　　（5）资源税费计征方式欠妥。

一是现行资源税除油气和煤炭外都采行从量计征，即矿企税负与资源价格不挂勾，这对矿价波动大的矿种在一定程度上不会导致资源的浪费。二是用铁矿回采系数来制约矿业的储量消耗，也无法接到预期的效果，由采富弃贫带给的利润甚至近超强因实际铁矿亲率减少而多交纳的资源补偿费。三是目前只对油气税尤其收益金，而对其他价格上涨或高位运营的矿产品则缺乏适当的调节，从而造成部分矿企坐享巨额租金。

四是资源税未针对矿山生命周期内各阶段的铁矿条件、资源金属量、生产能力的有所不同而采行有所不同的税率，从而弱化了其级差调节功能。五是对资源税费的征税未考虑到对生态的补偿因素，从而导致资源输出地非但没有能借此利润，反而还备受环境毁坏之祸，甚至还成了资源恶魔的典型。　　（6）资源税费设计目标模糊不清。一是资源税费并没将水、森林、草原、滩涂等资源涵盖入征税范围中，这既有利于对社会全部资源的维护，也有利于构建市场主体间的公平竞争。

二是矿业研发必定不会对资源所在地土地权人的土地、财产和生态环境权益产生负面影响，而现行矿业税制却缺少对资源研发受益者（矿产资源所有者、矿业研发投资者）与土地权人之间利益关系的规范。三是矿产资源是当代人与后代人联合享有的大自然财富，在现行矿产资源所有者收益的分配用于中，对当代人与后代人之间的矿产资源利益关系也缺少有效地的调节。四是世界上多数国家一般来说在对矿企征税了资源税、权利金后一般就仍然征税增值税，而我国则不仅在征税资源税的同时也征税了增值税，而且还不存在资源税和资源补偿费反复征税的问题。

　　（7）资源税费共享体制流失。一是在现行矿业资源税费共享体制下，资源补偿费（以福建省为事例）中央、省级分别占到了50% 和20%；矿业权使用费和价款中央、省级分别占到了20% 和30%。二是由于中央和省级财政集中于的矿业税费比例过低，不易导致矿产资源输出地市、县的财政困难，这既有利于资源开发利用和生态环境保护，也有利于资源型城市的可持续发展。三是作为地方税的资源税是根据其税务注册进行收益分配的，未构建确实意义上的属地征税，从而造成了矿产资源所在地的百姓，不仅未能从自然资源的开发利用中利润，反而还要分担因矿业所引起的生态环境毁坏之厌。

以上问题的不存在，一方面将造成中央及省级专项资金结余过大，另一方面也导致资源输出地市、县缺少解决问题经济社会问题的适当资金。　　（8）矿业税制缺少行业特点。一是在标准化税中增值税对矿企的税负影响仅次于，矿业（油气除外）增值税税率与其他工业企业皆为17%，但由于矿企为生产矿产品而消耗的原材料及半成品较少，故其可抵扣的进项税仅有辅助材料及燃料等，从而导致矿业实际税负要比其他行业低。

二是虽然增值税科价外税，但其税率的强弱相等于必要提升或减少了矿价，且不会传导影响到矿业的竞争力。故世界各国对矿业大都只征税所得税而不征税增值税，以此来构建行业间的税赋公平和提升矿业的竞争力。三是矿业税制没能考虑到行业特点，对矿企无差别地征税所得税，有利于其展开技术创新和环境保护，进而不会影响到整个行业的可持续发展。

四是资源税缺少对矿业生产社会成本的补偿功能，个人占据了社会成本，税收在补偿社会成本上却无所作为。　　三、我国矿业税费制度改革的建议　　为了建构一个既合乎我国国情又能与国际惯例互通的矿业税制体系，以增进矿业经济的持续身体健康发展，笔者针对现行矿业税制不存在的以上问题明确提出如下改革建议：　　（1）完备资源税费功能定位。一是要糅合先进设备矿业国家经验，创建以矿业权利金为主体的税制体系，这既是确保国家资源性财产权的必须，也是完备我国矿业税制与国际互通的必须。

二是资源税费的功能定位除了要反映其调节级差收益和资源维护及合理利用外，还不应反映生态环境保护功能（如国外的黑肺病税）。三是针对资源税和资源补偿费反复征税问题，建议在2014 年底油气、煤炭资源税和资源补偿费拆分的基础上，减缓前进资源税制的清费立税实行范围。四是由于矿权使用费在实质上名不符实，不该再行作为有偿获得制度的包含部分，而不应还原成其土地租金的本来面目，并比照其他国家创建矿权租金制度，在必要调低其租金标准的同时，创建和完备矿权租金动态调整机制，以制约矿企跑马圈地而不展开勘查和研发。

　　（2）改革资源税收征管方式。一是在对油气、煤炭资源实施从价计征的基础上，将实行范围再行不断扩大至其他矿种，并之后实施地区差异税率，以便更佳地充分发挥资源税的级差调节作用。二是对矿业税费实施浮动税（酬劳）亲率，即在矿价下跌时调减税（酬劳）亲率，以减少政府税费收益；在矿价下降时下调税（酬劳）亲率，以减低矿山企业税负。三是探寻根据资源赋存状况、铁矿条件、矿石品位、地理位置和矿山有所不同生命周期等确认税率，创建按有所不同等级分别确认差异税率，以更进一步充分发挥资源税的级差调节功能。

四是不断扩大资源税费的征税范围，逐步将水、森林、草原、滩涂等自然资源划入征管范围。五是按照统一税制、公平税负的原则，减缓推展环保费改税法律工作，并制订把资源税费与绿色矿山建设挂勾的优惠政策。　　（3）调整优化矿业税率结构。

从中国税务年鉴2013 年的统计数据看，增值税在所有矿业税收中是最低的，且占了矿业税收总额的49.27%，其作为矿业税赋的负面效应已渐渐显出。当矿价下滑时，增值税就出了企业的最重要开销；当矿价加剧时，矿业在这一期间则沦为暴利行业。而所得税则有所不同，它是根据企业利润而以定，具备增值税所不具备的均衡与调节功能。故建议：　　一是在不减少矿企总体税负的前提下，减少增值税、所得税等标准化税税率，提升资源税、资源补偿费等特有税费的税（酬劳）亲率。

　　二是在必要调增所得税税率的同时适当减少增值税税率，以便更佳地反映税收的调控功能。　　三是鉴于矿业增值税的实际税负要比生产加工行业要低4%~5% 的现实状况，不应考虑到将矿企的增值税税率完全恢复到先前的13% 或再行下调一些。　　（4）理顺各方利益分配关系。　　一是为了协商资源铁矿地与企业总部所在地不完全一致而引起的两地间的利益分配关系，彻底解决资源铁矿地的环境治理问题，建议必要提升资源类企业生产所在地的收益留成比例，或创建生态环境保护免税机制，并将所提供得的收益用作资源铁矿地的生态环境治理。

　　二是为了解决问题资源税费共享体制流失问题，挽回现矿产资源税费中央、省级共享比重过大而市、县较较少，有利于资源所在地矿业行业的可持续发展的局面，建议必要调整两者间的共享比例。　　三是对目前中外合作铁矿陆上油气课征的矿区使用费，也不应考虑到将其改回课征资源税，以增进铁矿有所不同矿种的企业之间的公平竞争。考虑到海上油气田的特殊性，对海上油气铁矿仍可依旧征税矿区使用费，并作为中央财政收入。

　　（5）拓宽专项资金用于范围。为了解决问题资源税费共享体制流失，中央及省级专项资金结余过大，而市、县又缺少资金解决问题因矿业研发而引起的社会问题，建议改动《矿产资源补偿费用于办法》和《探矿权采矿权使用费及价款用于管理办法（全面推行）》，融合市、县以下实际情况，本着专责财力、解决问题因资源铁矿导致的经济社会问题的原则，可参考世界上其他一些国家的作法，容许资源补偿费、采矿权使用费及价款除了解决问题矿产资源勘查、维护、征税管理开支、地质环境管理及政策性重开矿山补偿外，还可用作解决问题生态环境治理、资源型城市转型、重点接任产业的发展和解决问题因资源铁矿而引起的其他社会问题（如安全性生产等问题）。这样，资源输出地的市、县财政就有了统筹安排、合理用于资源类专项资金的政策依据。　　（6）增强税收级差调节作用。

由于矿业权价款是在事前根据对资源预期价格变化为基础而评估确认的，当未来矿产品经常出现超强预期的价格上涨时，其调节级差收益的功能将被大大弱化。故这就要有一种经济政策工具对矿企的超额利润展开事后调节，而资源租金税就可有效地充分发挥这一功能。目前我国对油气行业所课征的尤其收益金就已具备资源租金税的雏形，但其覆盖范围小且设计比较坚硬，为此建议：一是不断扩大尤其收益金的征税范围，即对除油气之外的矿产资源，特别是在是对那些价格上涨的矿产品税尤其收益金。

二是主动改革尤其收益金的征税方式，使之沦为一个更加科学的级差收益调节工具。三是为了解决问题因矿价下跌和独占经营带给的暴利所引起的收益分配对立，可将尤其收益金改建成资源租金税由中央政府征税。

　　（7）实施类似财税优惠政策。在展开矿业财税政策改革过程中，不应充分考虑其高风险、低投放、长周期，及资源的稀缺性和可耗尽性等特点。建议：一是将矿业也划入《关于完备固定资产加快保险费企业所得税政策的规定》中可享用延长保险费年限或采行加快保险费方法的行业范围。

二是容许矿企投产后将地勘酬劳重复使用摊销或在3~5 年内摊销。三是将矿企亏损向前结转年限由现行的5 年缩短到8~12 年。

四是糅合国外耗尽补贴制度的经验，容许矿企在税前按销售收入的一定比例计提耗尽准备金，并在规定的期限内用作矿产资源勘查。此外，为了解决问题代际资源利益合理分配的对立，不应将资源所有者收益优先用作生态环境保护、资源合理利用、先进设备技术研发、公共设施建设和社会可持续发展等方面，以便更佳地调节代际间利益分配问题。　　（8）前进生态与安全性的税改。

一是在对矿业税制展开生态化改革时，不应充分考虑资源价值和矿产研发对生态环境的影响，以促成矿企在合理开发利用资源的同时维护好生态环境。二是要按照长税基、较低税率、生态化的思路推进改革，主动不断扩大资源税的生态价值补偿的功能，以补偿资源研发必需投放的生态环境成本。

三是现行矿业税制改革不应在创建新的生态税种的同时，必要减少其他非反映生态维护目的的税赋，以减低企业的总体税费开销。四是对最重要的、匮乏的矿产资源研发以及对正处于最重要生态功能保护区和生态功能薄弱区的矿产资源研发不应有助于地课以重税。五是针对我国近年来重特大矿难事故时有发生，给整个社会导致不当的负面影响的问题，建议对税反映矿山安全性生产功能的税费展开有益的探寻。

　　4 结束语　　矿业税制改革是一项系统工程，一方面它必须通盘考虑、整体设计，并执着尽量修改、尽量不无谓减少矿企税费开销和政府管理成本；另一方面也必须审时度势、谨慎做到，希望建构既合乎我国国情又能与国际惯例互通的税制，以增进矿业经济的持续身体健康发展。

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